지방세법 제31조 제2항 제3호 위헌소원

헌법재판소는 2009년 9월 24일 재판관 7(합헌):2(한정위헌)의 의견으로, 신고납세방식의 지방세의 신고일 전에 설정된 담보권만 지방세에 우선하는 것으로 규정한 지방세법 제31조 제2항 제3호 중 가목과 관련한 “전에” 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다(2007헌바61 ).

1. 사건의 개요와 심판의 대상

(1)사건의 개요

청구인은 2001. 8. 21. 청구외 박○○에게 8억원을 대여하면서 같은 날 그 소유의 부동산에 관하여 근저당권을 설정받았다.

그 후 위 부동산 중 일부가 부천시의 도시계획시설사업의 시행으로 수용되면서 그에 대한 보상금이 인천지방법원 부천지원에 공탁되어 배당절차가 진행되었는 바, 위 법원은 위 부동산에 관한 법정기일 2001. 8. 21.자 취득세가 포함된 합계 321,921,980원을 교부청구한 부천시에게 공탁금 전액을 배당하고, 청구인에게는 전혀 배당하지 아니하는 내용의 배당표를 작성하였다. 또한 청구인의 신청으로 위 부동산에 관한 경매절차가 진행되었는 바, 위 법원은 위 부동산에 관한 당해세 및 가산금과 법정기일 2001. 8. 21.자 취득세를 교부청구한 부천시 오정구청장에게 1순위로 179,355,190원, 청구인에게 2순위로 134,843,350원을 각 배당하는 내용의 배당표를 작성하였다.

이에 청구인은 2005. 3. 30. 배당이의의 소를 제기하였다가 기각판결이 선고되자, 항소를 제기한 후 위 소송 계속중 취득세의 법정기일 전에 설정된 담보권만 지방세에 우선하는 것으로 규정한 지방세법 제31조 제2항 제3호 중 “전에” 부분이 청구인의 재산권을 침해한다고 주장하면서 위헌법률심판 제청신청(2007카기358, 2007카기359)을 하였고, 2007. 6. 5. 위 각 신청이 기각되자 2007. 7. 10. 이 사건 각 헌법소원심판을 청구하였다.

(2)심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 지방세법 제31조 제2항 제3호 중 가목과 관련한 “전에” 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이며, 그 내용은 다음과 같다.

지방세법 제31조(지방세의 우선)

② 다음 각 호에 해당하는 것은 제1항의 규정을 적용하지 아니한다.

3. 다음 각 목의 1에 해당하는 기일(이하 “법정기일”이라 한다) 전에 설정한 전세권, 질권 또는 저당권의 목적인 재산의 매각으로 인하여 생긴 금액 중에서 지방세와 가산금(그 재산에 대하여 부과된 지방세와 가산금을 제외한다)을 징수하는 경우에 그 전세권, 질권 또는 저당권에 의하여 담보된 채권

가. 과세표준과 세액의 신고에 의하여 납세의무가 확정되는 지방세에 있어서 신고한 당해 세액에 하여는 그 신고일

2. 결정이유의 요지

담보권을 취득하려는 자로서는 그의 우월적 지위를 이용하여 담보권설정자로부터 그가 지방세를 신고․납부한 다음 보유하고 있을 신고서(접수증), 납부영수증 또는 납부확인서를 제시받거나, 지방세 납세증명서, 지방세 세목별 과세(납세)증명서 등을 발급받음으로써 담보권 설정 당시까지 담보권설정자가 신고한 지방세의 존부 및 세액, 납부 여부 등을 알 수 있다. 또한 담보권 설정 후 같은 날 지방세 신고가 이루어짐으로써 지방세보다 후순위로 변제받게 될 경우를 대비하여 담보권 설정 당일에는 조세 신고를 하지 않겠다는 취지의 확인서 등을 받아두는 방법으로도 담보가치의 하락을 예방할 수 있다. 특히 이 사건과 같이 ‘담보목적물 취득에 관하여 발생한 취득세’의 신고일과 근저당권의 설정일이 동일한 경우는 시간적으로 담보권의 설정이 취득세 신고보다 나중에 이루어질 수밖에 없으므로, 담보권을 취득하려는 자로서는 담보권설정자의 협력 없이도 법정되어 있는 취득세의 과세표준과 세율을 적용하여 취득세 세액의 대강을 산출한 다음 이를 충분히 고려하여 담보가치를 파악할 수 있을 것이다.

결국 조세채무는 법률에 의하여 성립․확정되므로 조세채무의 존부 및 범위의 대강을 어느 정도 예측하는 것이 가능할 뿐만 아니라, 불완전한 조세채권의 공시기능으로 인한 위험은 당사자들 사이의 정보 교환과 자율적 판단으로 회피하거나 감소시킬 가능성이 확보되어 있으므로, 이 사건 조항이 지방세의 신고일보다 담보권 설정일이 앞서지 않는 이상 비록 양 일자가 동일하다고 하더라도 지방세 채권이 담보권에 우선하도록 규정하고 있다고 하여 담보권자의 예측가능성을 현저히 해한다거나 또는 과세관청의 자의가 개재될 소지를 허용하는 것은 아니라고 봄이 상당하다.

한편, 신고납세방식의 지방세의 신고일과 담보권의 설정일이 동일한 경우 조세의 공공성․공익성을 중시하여 지방세를 우선징수할 수 있으며 반드시 안분배당하는 규율만이 헌법에 부합한다는 주장은 받아들일 수 없다. 또한 시간적 순서를 가려서 우열 여부를 결정하는 방법은 그 선후관계에 대한 입증이 용이하지 않을 뿐 아니라 법률관계의 형성에 과세관청의 자의나 우연한 사정이 개입될 여지가 커지므로 법률관계의 안정성을 저해할 우려가 있다.

이러한 점을 종합할 때, ‘담보권 설정이 지방세 신고보다 먼저 이루어진 것이 일자상 명백한 경우’에만 지방세 우선징수원칙의 예외를 인정하고자 하는 입법자의 판단은 입법재량을 명백히 일탈한 자의적인 것이라고 볼 수 없다.

(1) 재판관 조대현의 별개의견의 요지

조세채권의 우선권이 미칠 수 있는 범위는 납세의무자가 납세의무가 성립된 이후에 가지고 있는 모든 책임재산이며, 납세의무가 성립하기 전에 담보권이 설정되었다면 그 담보권에 의하여 담보가치가 장악된 상태로 납세의무의 책임재산으로 되므로 그 한도에서 조세채권의 우선권이 미치게 할 수 있다. 결국 조세와 담보권의 우선권은 각 성립시기의 선후에 따라 결정함이 합리적이다. 조세채권의 우선권을 인정하는 이유는 그 공공성․공익성 때문이므로, 조세채권의 내용이 공시되거나 제3자가 알 수 있는지의 여부는 조세채권의 우선권을 인정하는 요건으로 삼을 필요가 없고, 조세채권의 우선권의 존부나 범위를 과세관청의 재량에 맡길 사항도 아니다.

그런데 이 사건 조항은 조세채권의 우선권을 인정하는 시기를 조세채권이 성립한 후 신고에 의하여 조세채권이 확정될 때로 규정하면서 조세채권이 확정되기 "전에" 설정된 담보물권에 대해서는 조세채권이 우선하지 못하도록 규정하고 있다. 이는 조세채권의 우선권이 인정되는 시기를 이론상 허용되는 시기보다 늦추어 담보물권을 더욱 더 보호하는 것이므로 조세입법권의 한계를 벗어났다거나 담보권자의 권리를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

그러므로 이 사건 조항은 헌법에 위반되지 아니한다.

(2) 재판관 민형기, 재판관 이동흡의 반대의견의 요지

신고납세방식을 취하는 지방세 중 담보목적물과 직접적 관련이 없는 세목들은 담보권설정자의 자발적인 협력이 전제되지 않는 한 제3자인 담보권자가 확인하기 어렵고, 특히 지방세의 신고일과 담보권의 설정일이 동일하다고 하여 지방세 신고가 시간적으로 반드시 우선한다고 볼 수 없으므로 담보권 설정당시까지의 신고서(접수증) 등을 제시받는 방법만으로는 담보권설정자가 부담하는 지방세의 존부 및 납부 여부를 확인할 길이 없다. 지방세 납세증명서 역시 담보권설정자가 협조하지 않는 한 발급에 어려움이 있고, 이를 통하여서는 체납 사실의 존부만 알 수 있을 뿐 체납세액이 얼마인지, 납부기한이 도과되지는 않았지만 신고된 세목은 없는지 등은 나타나지 않으므로, 지방세의 신고일을 기준으로 담보권과의 우선순위를 정하는 것은 담보권자의 재산권 및 예측가능성 보장의 측면에서 다소 문제가 있다.

또한 이 사건 조항은 ‘담보권자의 예측가능성 보호 및 사법질서의 존중을 위하여 조세징수권 확보에 대한 예외’를 인정한 규정이므로 지방세 신고일과 담보권 설정일이 동일하여 그 시간적 선후관계가 불분명한 경우에는 담보권자가 불측의 손해를 입는 일이 없도록 담보권이 지방세 채권에 우선하는 것으로 해석함이 동조항의 취지에 부합할 것이다.

그렇다면 이 사건 조항의 신고일 “전에” 부분에 신고일 ‘당일’이 포함되지 않는 것으로 해석하는 것은, 신고일 당일에 설정된 담보권을 지방세 우선원칙의 예외에서 배제시킴으로써 담보권 설정이 시간적으로 앞선 경우에 대하여서까지 지방세를 전면적으로 우선시키는 것이므로, 담보권을 취득하려는 자로서는 조세의 존재를 예측할 수 없는 시기를 기준으로 조세채권과의 우열을 정하는 것이어서 조세법률주의에 반하고, 담보권자에게 불측의 손해를 가하여 담보권자의 재산권을 침해하는 것이며, 합리적 기준 없이 담보권자를 차별하게 되어 평등원칙에도 위반된다. 그러므로 이 사건 조항을 “당일”을 포함하는 것으로 해석하지 않는 한 헌법에 위반된다는 취지의 한정위헌결정을 선고함이 상당하다.