대법원(재판장 대법관 권순일)은 지난 9월 25일 1983. 12. 2. 신불산 군립공원 지정 및 1987. 9. 7. 신불산 군립공원 용도지구 지정과 동시에 이 사건 각 토지에 구체적인 공원시설을 설치․조성하겠다는 내용의 ‘공원시설계획’이 수립․결정된 바 없고, 그로부터 약 28년이 경과한 2015. 5. 20.에 이르러서야 비로소 신불산 군립공원 구역 전부가 아니라 그 중 일부에 국한하여 이 사건 시설의 설치․조성을 위한 공원시설계획이 비로소 수립․결정되었으므로, 1983. 12. 2. 신불산 군립공원 지정 및 1987. 9. 7. 신불산 군립공원 용도지구 지정은 이 사건 시설 조성사업의 시행을 직접 목적으로 하는 것이 아닌 일반적 계획제한에 해당한다고 보아야 한다는 이유로, 이를 개별적 계획제한에 해당한다고 판단한 원심을 깨고 원심법원으로 되돌려보냈다(2019두34982).

[쟁점]

군립공원 지정 및 군립공원 용도지구 지정 이후 군립공원 내 공원시설을 조성하는 내용의 공원시설계획이 이루어져 토지가 수용될 경우, 군립공원 지정 및 군립공원 용도지구의 지정에 따른 토지에 관한 계획제한이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제23조 제1항 단서에서 정한 ‘당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 공법상 제한’, 즉 개별적 계획제한에 해당하여 제한이 없는 상태를 상정하여 손실보상금을 산정하여야 하는지, 아니면 같은 항 본문에서 정한 일반적 계획제한에 해당하여 제한받는 상태대로 손실보상금을 산정하여야 하는지 여부◇

[판결이유]

자연공원법은 자연공원의 지정․보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속가능한 이용을 도모함을 목적으로 하며(제1조), 자연공원법에 의해 자연공원으로 지정되면 그 공원구역에서 건축행위, 경관을 해치거나 자연공원의 보전․관리에 지장을 줄 우려가 있는 건축물의 용도변경, 광물의 채굴, 개간이나 토지의 형질변경, 물건을 쌓아 두는 행위, 야생동물을 잡거나 가축을 놓아먹이는 행위, 나무를 베거나 야생식물을 채취하는 행위 등을 제한함으로써(제23조) 공원구역을 보전․관리하는 효과가 즉시 발생한다. 공원관리청은 자연공원 지정 후 공원용도지구계획과 공원시설계획이 포함된 ‘공원계획’을 결정․고시하여야 하고(제12조 내지 제17조), 이 공원계획에 연계하여 10년마다 공원별 공원보전․관리계획을 수립하여야 하지만(제17조의3), 공원시설을 설치․조성하는 내용의 공원사업(제2조 제9호)을 반드시 시행하여야 하는 것은 아니다. 공원관리청이 공원시설을 설치․조성하고자 하는 경우에는 자연공원 지정이나 공원용도지구 지정과는 별도로 ‘공원시설계획’을 수립하여 결정․고시한 다음, ‘공원사업 시행계획’을 결정․고시하여야 하고(제19조 제2항), 그 공원사업에 포함되는 토지와 정착물을 수용하여야 한다(제22조).

이와 같은 자연공원법의 입법목적, 관련 규정들의 내용과 체계를 종합하면, 자연공원법에 의한 ‘자연공원 지정’ 및 ‘공원용도지구계획에 따른 용도지구 지정’은, 그와 동시에 구체적인 공원시설을 설치․조성하는 내용의 ‘공원시설계획’이 이루어졌다는 특별한 사정이 없는 한, 그 이후에 별도의 ‘공원시설계획’에 의하여 시행 여부가 결정되는 구체적인 공원사업의 시행을 직접 목적으로 한 것이 아니므로 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라고 한다) 제23조 제1항 본문에서 정한 ‘일반적 계획제한’에 해당한다고 보아야 한다.